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中国风景名胜区经营权的演进

Post by hotelcis, 2019-7-13, Views:

        1985年,国务院发布《风景名胜区管理暂行条例》,规定风景名胜区依法设立人民政府,全面负责风景名胜区的保护、利用、规划、设计和建设。风景名胜区没有设立人民政府的,应当设立管理机构,在所属人民政府领导下,主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位,除各自业务受上级主管部门领导外,都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理1995年,国务院办公厅发布《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》和《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》,明确规定把保护风景名胜资源放在风景名胜区工作首位。风景名胜资源属国家所有,必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。并且不准在风景名胜区景区内设立各类开发区、度假区等。至此,国家法规中首次明确规定了风景名胜资源和景区土地不得出让,并对景区内的建设做了相关限制,但是“变相出让”的说法却很模糊。2001年,建设部公布《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》,明确指出,任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权力。根据国务院确定的“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的风景名胜区工作方针,在国家所有、政府监管、符合规划的前提下,可鼓励社会各方面投资建设风景名胜区内交通、服务、宾馆、饭店、商店、通信等旅游设施项目。对基础设施维护保养、绿化、环境卫生、保安等具有物业管理性质的服务项目,可委托相应的管理公司负责经营管理。不能将风景名胜资源和门票专营权出让或转让。可见,国家对风景名胜区经营权转让持否定态度,但是也可看出政府对景区内的经营政策更加放宽,允许企业投资景区的部分项目,但坚持对景区门票的专营权。

 
       2002年,九部委联合下发通知要求加强城乡规划监督管理中有关景区管理的规定建设部明确规定,严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。风景名胜区管理机构必须实行政企分开,管理机构的职责是保护资源,执行规划,不得从事开发经营活动,不得将景区规划管理和监督的责任交由企业承担。此时,政府进一步划清了管理机构和企业的职责,为管理权和经营权的分离打下了基础,是景区管理体制上的大进步。
 
       2003年9月,建设部复函贵州省建设厅,同意将贵州列为全国唯一一个风景名胜区内项目特许经营管理的试点省份。2004年,贵州省签订“马岭河一万峰湖国家重点风景名胜区”特许经营权转让协议,成为风景名胜区特许经营转让的首例。可见,虽然建设部严令禁止风景名胜区经营权整体出让,但对景区经营权的限制在进一步松动,并以试点的形式做了一些探索性的工作。
 
       2005年4月,建设部再次表态“禁止转让国家级重点风景区经营权”,建设部副部长仇保兴表示,风景名胜区经营权的转让方式中,有四条底线是不能突破:
 
       ①政府的行政管理职能不能有任何削弱,更不能做任何的转移。风景名胜区不能交给企业管理。
 
      ②绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让
 
      ③对已经开发、成熟的景点及其他重要的景点,不允许转让其经营权。
 
      ④风景名胜区的大门票不能让公司垄断,或者捆绑上市。
 
        这一政策的提出主要是因为部分已转让经营权的景区出现行政管理能力虚化的问题,导致景区内建设和资源的保护缺乏应有的监督。同时,也有些投资企业将门票纳入上市范围。显然,政府依旧不愿放弃对景区大门票的千预。“四条底线”的提出也体现了相关部门对景区经营权转让“既成事实”的无奈,只能以底线的形式做出一些建议。虽然没有明文规定景区经营权转让的合法性,但政策上已进一步放宽。
在国家相关权威法律缺位的情况下,尽管建设部三令五申禁止风景名胜区的经营权转让,但在各地旅游招商引资洽谈会上却频频传出景区经营权转让的消息,引发了理论界的激烈争论。争论的第一个焦点是“景区经营能否转让”。支持方的推崇和反对方的担忧都各有道理,至今未取得共识,这也使得景区经营权转让不得不在谨慎中前行。
 

 

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